Hilferuf aus Thüringen: Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse muss beschleunigt werden

Im Rahmen des Petitionsverfahrens wurde die Thüringer Landesregierung beteiligt und um  Stellungnahme gebeten. Die entsprechenden Ausführungen des Thüringer Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie (TMASGFF) hat der Petitionsausschuss in seine Beratungen zur Petition einbezogen.

In einer ersten Stellungnahme teilte die Landesregierung im August 2020 zum Anliegen der Petition Folgendes mit:

Mit dem Anliegen, der Beschleunigung der Anerkennungsverfahren, hat sich der Thüringer Landtag mehrfach befasst; so u.a. im Rahmen des Antrages der Fraktion der CDU – Drucksache 7/618 – Schnellere Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse.

Das Anerkennungsverfahren ist vom Bundesgesetzgeber in Umsetzung der EU-Berufs­qualifikationsanerkennungsrichtlinie genau vorgegeben. Mit dem damit einhergehenden Prüfungsmaßstab sollen die Patientensicherheit und die Qualitätssicherung im Bereich der medizinischen Versorgung sichergestellt werden.

Für Antragsteller, die ihre ärztliche Ausbildung in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschafts­raum abgeschlossen hätten, die nach der Richtlinie 2005/36/EG anzuerkennen ist, erfolgt die Erteilung einer Approbation nach Mitteilung des Thüringer Landesverwaltungsamtes (TLVwA) zeitnah.

Die Petition hat die Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer ärztlicher Berufsabschlüsse zum Inhalt. Von Bedeutung dafür sind insbesondere ausländische Berufsabschlüsse, die außerhalb eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertrags­staates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (sog. Drittstaaten) erworben wurden, da für diese eine umfangreiche Gleichwertigkeitsprüfung erforderlich ist.

Für die Erteilung der Approbation bedarf es für Antragsteller aus Drittstaaten zunächst einer dokumentenbasierten Gleichwertigkeitsprüfung nach § 3 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 2-4 Bundesärzteordnung (BÄO), bei der die Ausbildung des jeweiligen Antragstellers mit Blick auf die inhaltliche und fachliche Ausgestaltung geprüft wird. Dabei wird insbesondere ein personalisiertes Curriculum geprüft, um ggf. vorhandene wesentliche Unterschiede zwischen der ausländischen und der inländischen ärztlichen Ausbildung feststellen zu können. Diese notwendige Prüfung dauerte nach Mitteilung des TLVwA zum Zeitpunkt der Stellungnahme i.d.R. sechs Monate. Sofern die Ausbildung als nicht gleichwertig bewertet wird, kann der Antragsteller die festgestellten Defizite durch Ablegen einer Kenntnisprüfung, die sich auf die Inhalte der staatlichen Abschlussprüfung bezieht, ausgleichen. Der Ablauf und die inhaltliche Ausgestaltung der Kenntnisprüfung richtet sich dabei nach § 37 Approbationsordnung für Ärzte (ÄApprO).

Nach Mitteilung des TLVwA führte bereits die Vorlage der nach § 3 Abs. 6 BÄO notwendigen Unterlagen/Nachweise/Bescheinigungen im Rahmen der Antragsverfahren in den meisten Fällen zu einer Verzögerung in der Antragsbearbeitung. Diesbezüglich wies das TLVwA darauf hin, dass in den wenigsten Fällen die Antragsunterlagen vollständig eingereicht werden. Zudem nahm die Beschaffung der für die Bearbeitung zwingend notwendigen ausländischen Doku­mente durch die Antragsteller viel Zeit in Anspruch. Ein Teil der Antragsteller komme zudem der bestehenden Mitwirkungspflicht nur bedingt nach. In diesem Zusammenhang wurde darauf hingewiesen, dass mit dem Fachkräfteeinwanderungsgesetz zur weiteren Beschleunigung der Verfahren eine Zentrale Servicestelle Berufsanerkennung (Servicestelle) geschaffen wurde, die ihre Tätigkeit am 3. Februar 2020 in der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) der Bundesagentur für Arbeit (BA) aufgenommen hat. Ziel der Servicestelle ist es, Aner­kennungs­suchende aus dem Ausland unentgeltlich über Zuständig­keiten und Voraussetzungen eines Anerkennungsver-fahrens zu beraten und durch das Anerkennungsverfahren zu begleiten, um das Anerkennungsverfahren effizient, zügig und qualitätsgerecht durchführen zu können.

Für die oben genannte Gleichwertigkeitsprüfung hat das TLVwA die Gutachterstelle für Gesundheitsberufe (GfG) beauftragt, die von den Ländern bei der Zentralstelle für aus­ländisches Bildungswesen (ZAB) eingerichtet wurde, um die zuständigen Behörden in Anerkennungsverfahren zu unterstützen. Diese prüft die übersandten Unterlagen und gibt gegenüber dem TLVwA eine gutachterliche Bewertung hinsichtlich der Gleichwertigkeit der Ausbildung ab. Neben den gutachtlichen Bewertungen der zur Prüfung übersandten Unterlagen stellt die GfG auch Informationen zur Abgeschlossenheit der ärztlichen Ausbildung für eine Vielzahl von Staaten bereit. Diese Informationen werden seitens des TLVwA regelmäßig bei der Antragsbearbeitung genutzt, so dass hier einheitliche Informations- und Prüfungsstandards zu Ausbildungsstaaten und Hochschulen zur Anwendung kommen. Auch werden durch die GfG Mustergutachten zur Verfügung gestellt, die es in bestimmten Fallkonstellationen ermöglichen, von der Erstellung eines zeitintensiven Gleichwertigkeitsgutachten abzusehen.

Hinsichtlich der Forderung nach Erteilung einer Berufserlaubnis innerhalb von 4 Wochen wurde mitgeteilt, dass nach § 10 Abs. 1 BÄO die Approbationsbehörde für die Erteilung der Berufserlaubnis neben den Voraussetzungen nach § 34 Abs. 1 ÄApprO auch den Ausbildungs­stand des Antragstellers einschließlich der nachgewiesenen Berufserfahrung zu berück­sichtigen hat. In diesem Zusammenhang prüft das TLVwA die fachliche Eignung für die beabsichtigte ärztliche Tätigkeit (§ 34 Abs. 3 ÄApprO). Das TLVwA erteilt auch eine Berufserlaubnis erst nach Durchführung der Gleichwertigkeitsprüfung anhand des personali­sierten Curriculums. Sofern alle notwendigen Voraussetzungen nach § 34 ÄApprO vorliegen und durch die Gleichwertigkeits-prüfung auch eine Einschätzung der fachlichen Eignung möglich ist, kann dann nach Mitteilung des TLVwA, gerechnet ab diesem Zeitpunkt, in einer Vielzahl der Fälle eine Berufserlaubnis innerhalb der geforderten vier Wochen erteilt werden.

Sofern die Durchführung der Gleichwertigkeitsanerkennung und die Durchführung der praktischen Prüfung durch die FSU Jena innerhalb von 4 Wochen gefordert wurde, kann dem nicht gefolgt werden, weil das TLVwA die für die Approbationserteilung zuständige Behörde ist. Die Durchführung der Gleichwertigkeitsprüfung und der praktischen Prüfung durch die FSU Jena würde auch nicht die oben genannten Probleme im Zusammen­hang mit der Vorlage der erforderlichen Unterlagen lösen und daher nicht zu einer verkürzten Bearbeitungszeit führen.

Der Forderung nach mehr Beisitzern in der praktischen Prüfungskommission konnte ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Besetzung der Prüfungskommission ist in § 37 Abs. 3 ÄApprO gesetzlich geregelt und wird durch die FSU Jena gesetzlich umgesetzt.

Hinsichtlich der Forderung nach mehr Prüfungsterminen wurde mitgeteilt, dass die Anzahl der Prüfungstermine in der Vergangenheit bereits erhöht wurde.

Zum geforderten Austausch mit anderen Bundesländern mit Blick auf die Erarbeitung von Prüfungsstandards für Bewerber aus vorrangigen Herkunftsländern und Hochschulen wurde darauf hingewiesen, dass es einen Austausch zwischen Bund und den Ländern zum Anerkennungsverfahren, z.B. im Rahmen der Arbeitsgemeinschaft „Berufe des Gesundheits­wesens“ der Arbeitsgemeinschaft der Obersten Landesgesundheitsbehörde gibt. Zudem wurde mit der GfG eine Stelle geschaffen, die gerade eine bundeseinheitliche Bearbeitung der Anträge sicherstellen soll. Dazu aktualisiert und über­arbeitet die GfG regelmäßig die bei der Erstellung der Gleichwertigkeitsgutachten zu Grunde gelegten Bewertungskriterien unter Berücksichtigung der jeweiligen Erfahrungswerte und Änderungen in den einzelnen Ausbildungsstaaten.

Bezüglich der in der Petition kritisierten Kommunikation mit den Antragstellern hat das zuständige TLVwA mitgeteilt, dass insbesondere der Geschäftsführerin des Verbandes der Privatkliniken e.V., in der Vergangenheit mehrfach die Möglichkeit eröffnet worden sei, im TLVwA vorzusprechen. Im Rahmen dieser persönlichen Vorsprachen seien neben der allgemeinen Verfahrenssituation und angewandten Verwaltungspraxis des TLVwA auch einzelne Antragsverfahren zielgerichtet besprochen worden. Zudem seien den Thüringer Kliniken über die Landeskrankenhaus­gesellschaft Thüringen e.V. mehrere über das Jahr verteilte Termine im TLVwA angeboten worden, um auftretende Frage- und Problemstellungen klären zu können. Davon losgelöst besteht für die Antragsteller, die bevollmächtigten Vermittler und Kliniken jederzeit die Möglichkeit, sich mit dem TLVwA in Verbindung zu setzen.

Der Petitionsausschuss hat dann in seiner 21. Sitzung am 7. Oktober 2021 beschlossen, eine öffentliche Anhörung zur Petition durchzuführen und den Ausschuss für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Gleichstellung (AfSAGG) sowie den Innen- und Kommunalausschuss (InnKA) um Mitberatung zu ersuchen und die beiden Ausschüsse zu der öffentlichen Anhörung hinzuzuziehen. Die Anhörung erfolgte in der 23. Sitzung des Petitionsausschusses am 2. Dezember 2021.

Auf das Protokoll der öffentlichen Anhörung in der 23. Sitzung des Petitionsausschusses darf verwiesen werden.

Im Ergebnis der Anhörung ist die Thüringer Staatskanzlei (TSK) in einen intensiven Austausch mit den Petenten getreten. Die TSK informierte den Petitionsausschuss in seiner 34. Sitzung am 1. Dezember 2022 darüber, dass zusammen mit den Petenten, dem Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales (TMIK) und dem Thüringer Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie (TMASGFF) ein transparentes Verfahren entwickelt werden konnte.

So wurde im Juni 2022 ein gemeinsames Fachgespräch geführt. Dazu wurden dem Petitionsausschuss erste Ergebnisse durch die TSK vorgelegt. Die weitere Beratung der Petition wurde vertagt, da die Umsetzung von Maßnahmen und weitere Gespräche einbezogen werden sollten.

Es erfolgten dann weitere Gespräche mit den Petenten, dem Stabsreferat des Minister­präsidenten, dem TLVwA, dem TMIK sowie dem Fachreferat des TMASGFF, um weitere Verfahrenskonzepte abzustimmen und insbesondere die Verfahrensabläufen in der Verwaltung voranzutreiben.

Hinsichtlich der Frage der Gleichwertigkeitsprüfung habe das TMASGFF zahlreiche aufsichtsrechtliche Weisungen an das TLVwA erlassen. Die bisherigen Änderungen im Verwaltungsverfahren hätten zur Beschleunigung des Verfahrens geführt.

Nicht abschließend geklärt war zu diesem Zeitpunkt die Frage nach den bestehenden Bearbeitungsrückständen und in der Folge nach den für die Bearbeitung erforderlichen Personalkapazitäten.

Im September 2023 wurden die Petenten zusammen mit der AOK Plus, dem vdek Landesvertretung der Ersatzkassen, dem Kommunalen Versorgungsverband Thüringen und der Landesärztekammer von Frau Ministerin Werner zu einem Gespräch eingeladen.

Die TSK hat in Vorbereitung der 51. Sitzung des Petitionsausschusses im Juli 2024 zusammenfassend Folgende Stellungnahme abgegeben:

Die Zielsetzung der Petition wurde im Ergebnis der öffentlichen Anhörung des Petitionsausschusses am 2. Dezember 2021 seit Anfang 2022 durch verschiedene Maßnahmen seitens der Landesregierung unterstützt.

Soweit zunächst die Erteilung von Erlaubnissen zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs (im Folgenden: vorläufige Berufserlaubnis) im Vordergrund gestanden habe, sei die Erteilung der Approbationen in das Verfahren einbezogen worden. Über das mit dem Verband Thüringer Privatkliniken e.V. vereinbarte Konsultationsverfahren sowie die erzielten Fortschritte sei im Petitionsausschuss mehrfach berichtet worden. Auf die bisherigen Ausführungen werde insoweit Bezug genommen.

l. Stellungnahme der Landesregierung

Zum Sachstand der Umsetzung der Beschleunigung und Optimierung der Anerkennungsver-fahren werde Folgendes mitgeteilt:

I.1 Organisatorische und personelle Maßnahmen sowie Verfahrensdauer

Beim TLVwA sei ab März 2023 der Zuständigkeitsbereich für die Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse der akademischen Heilberufe an das Referat 500 übertragen worden.

Für die Bearbeitung sei die personelle Ausstattung im Referat, ein(e) Referent:in, drei Sachbearbeiter:innen und zwei Bürosachbearbeiter:innen vorgesehen.

Nach Auskunft des TLVwA werde seit Juni 2023 sichergestellt, dass alle Anträge zu Anerkennungsverfahren der akademischen Heilberufe innerhalb der Monatsfrist auf Vollständigkeit und nachgereichte Unterlagen innerhalb von 14 Tagen geprüft würden.

Aufgrund der Einführung des verkürzten Verfahrens würden Anträge auf Erteilung einer Berufserlaubnis bei Vollständigkeit der Unterlagen grundsätzlich innerhalb von vier bis sechs Wochen erteilt. Die Berufserlaubnisse würden seit März 2023 in der Regel direkt für eine Dauer von 2 Jahren erteilt. Verlängerungsanträge seien daher nach § 10 Abs. 3 BÄO nur in besonderen Ausnahmefällen oder aus Gründen der ärztlichen Versorgung möglich. Dies führe im Ergebnis zu einer Prozessoptimierung im Rahmen der Anerkennungsverfahren.

Die durchschnittliche Verfahrensdauer ab Vollständigkeit der erforderlichen Unterlagen bis zum ersten rechtsmittelfähigen Bescheid (Defizitbescheid oder Approbation, wenn Gleichwertigkeit gegeben sei) habe sich nach Angaben des TLVwA für Antragstellende aus Drittstaaten von 272 Tage im Jahr 2022 auf 133 Tage im Jahr 2023 (Stichtag jeweils 31.12.) verkürzt.

Für Antragstellende mit einer in der EU abgeschlossenen Ausbildung habe die durchschnittliche Verfahrensdauer im gleichen Zeitraum sechs bis acht Tage betragen.

Die Anzahl aller abgeschlossenen Verfahren (hier Approbation oder sonstige Erledigung, d.h. Rücknahme/Einstellung aufgrund Inaktivität der Antragsteller von über 12 Monaten bzw. Ablehnung) habe sich von 277 im Jahr 2022 auf 382 Fälle im Jahr 2023 erhöht.

Anzumerken sei, dass sich die Antragszahlen für die Anerkennungsverfahren in dem hier maßgeblichen Berichtszeitraum erhöht hätten. Soweit die Anträge auch zukünftig in entsprechend erhöhter Größenordnung eingingen, werde die erforderliche Personalbemessung erneut zu prüfen und durch das insoweit zuständige Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales ggf. anzupassen sein.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten zu Antragsverfahren und Verfahrensdauer werde auf Ziff. Il verwiesen.

I.2 Gleichwertigkeitsprüfung

Seit Beginn des Jahres 2024 habe das TLVwA auf Grundlage einer Auswertung vorliegender Gleichwertigkeitsgutachten beim TLVwA und bei der GfG der Zentralstelle für ausländisches Berufswesen (ZAB) die Handhabung bereits vorliegender Vergleichsgutachten angepasst. Da inzwischen für viele Ausbildungsländer aktuelle Referenzgutachten (160 bis 170) vorlägen, würden derzeit lediglich noch 20 Prozent der Anerkennungsverfahren zur Überprüfung der Gleichwertigkeit an die GfG übersandt. Auf dieser Grundlage werde die Dauer der Verfahren im Jahr 2024 deutlich beschleunigt und die GfG entlastet werden können.

Durch das TLVwA sei ein Handlungsleitfaden mit den zu berücksichtigenden Kriterien für die Bewertung der Gleichwertigkeit inklusive des Ausgleichs von Defiziten durch lebenslanges Lernen/Berufserfahrung erarbeitet worden.

I.3 Erreichbarkeit der zuständigen Mitarbeitenden im TLVwA

Zur Verbesserung der Erreichbarkeit des im TLVwA zuständigen Referates könne mitgeteilt werden, dass seit Einrichtung des E-Mail-Funktionspostfaches Terminanfragen/-vereinbarungen oder weitergehende Anfragen aktuell innerhalb von 24 Stunden bearbeitet werden könnten. Die Antragstellenden würden über jeden Verfahrensschritt zeitnah per E-Mail oder Bescheid informiert. Eine telefonische Erreichbarkeit der Referatsleitung sei gewährleistet. Darüber hinaus sei das TLVwA über die zentrale Behördennummer (115) erreichbar.

Eine weitere Entlastung solle durch eine vom TLVwA derzeit noch in der Einführung befindliche zentralisierte Servicestelle für die Bearbeitung von Telefonanfragen erfolgen. Der Zeitrahmen für die Einrichtung eines zentralen Service-Centers hänge von externen Faktoren ab (Einrichtung/Umstellung Telefonanlage in Abstimmung mit TLRZ) und könne derzeit noch nicht konkret benannt werden.

Soweit der Ursache für die Verfahrensdauer insbesondere im Zusammenhang mit Frage der Vollständigkeit der Antragsunterlagen in Einzelfällen nachgegangen worden sei, könne aufgrund der Rückmeldungen festgestellt werden, dass mit dem Wechsel der Zuständigkeit im TLVwA kurzfristig persönliche Termine ermöglicht worden seien und die Betroffenen sich ausnahmslos positiv über die Gespräche und Beratungen geäußert hätten.

I.4 Digitalisierung der Antragsverfahren und Information

Zur Vereinfachung der Antragstellung habe das TLVwA die Homepage mit den dort eingestellten Informationen und Antragsformularen grundlegend überarbeitet. Damit werde den Antragstellenden eine gute Handhabung der online zur Verfügung gestellten Informationen und Antragsformularen geboten. Um in Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) eine vollständig digitale Antragstellung zu ermöglichen, sollten die von Nordrhein-Westfalen entwickelten Leistungen der Online-Plattform „Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen“ nach dem Einer-für-Alle (EfA)-Prinzip nachgenutzt werden. Die erforderlichen vertraglichen Vereinbarungen seien getroffen worden und der erste Testlauf zur Datenübertragung habe erfolgreich abgeschlossen werden können. Nunmehr erfolge die IT-Sicherheitsprüfung hinsichtlich des Datenübertragungsweges, die zeitnah durchgeführt werde. Anschließend stehe das Antragsverfahren online zur Verfügung.

Darüber hinaus plane das TLVwA zur medienbruchfreien Bearbeitung der Anträge die Einführung eines digitalen Fachverfahrens.

Soweit dieses von Nordrhein-Westfalen ebenfalls als EfA-Leistung angeboten werde, erfolge die erforderliche Antragstellung auf Überprüfung zum Erwerb des Fachverfahrens über den hierfür vorgesehenen "Marktplatz für EfA-Leistungen" (https://www.marktplatz.govdigital.de). Die Hürden für die Nachnutzung einer EfA-Anwendung seien jedoch hoch. Abgesehen davon, dass über diesen Antrag noch nicht entschieden worden sei, erhalte man damit nur eine sogenannte Akkreditierung. Diese sei Voraussetzung, um dann überhaupt erst ein Interesse an den EfA-Anwendungen bekunden zu können. Die Möglichkeiten zur Beschleunigung des Verfahrens zur Nachnutzung seien, wie die Erfahrung mit der Berteistellung der Online-Plattform gezeigt hätten, beschränkt.

Zur Verbesserung der Transparenz des Verwaltungshandelns stehe das TLVwA mit Vertreter:innen des IQ-Netzwerks in einem regelmäßigen Austausch. Zudem habe das TLVwA im Oktober 2023 eine Informationsveranstaltung zu Approbations- bzw. Erlaubnisverfahren für akademische Heilberufe, an der auch Vertreter des IQ-Netzwerks teilgenommen hätten, durchgeführt. Aufgrund der durchweg positiven Resonanz habe das TLVwA erneut eine solche Informationsveranstaltung im Rahmen der Medizinischen Fortbildungstage im Mai 2024 angeboten.

I.4 Berichtspflichten und Statistik

Zur Vereinfachung des Verwaltungsaufwandes und Erfüllung der geforderten Berichtspflicht gegenüber dem TMASGFF sei im TLVwA für die akademischen Heilberufe eine interne Datenbank eingerichtet worden, um bei Anfragen schnell Auskünfte erteilen und statistische Meldungen ohne größeren Aufwand leisten zu können.

I.5 Expert:innengespräch als „Jour Fixe“ auf ministerieller Ebene

Zur weiteren Optimierung der Verfahrensabläufe würden vierteljährliche Gespräche vom zuständigen Ministerium und dem Präsidenten des TLVwA mit Vertreter:innen der Landesärztekammer Thüringen (LAKT), dem VPKT, der Landeskrankenhausgesellschaft Thüringen (LKHG), der AOK Plus, der Kassenärztlichen Vereinigung Thüringen (KVT) und dem Verband der Ersatzkassen (vdek) zu Maßnahmen für ein sicheres, transparentes und zügiges Gleichwertigkeitsverfahren ausländischer Ärztinnen stattfinden. In diesem Rahmen würden sowohl aktuelle Anliegen und erforderliche Maßnahmen im Interesse der Antragstellenden als auch der zuständigen Behörde in einem direkten Austausch besprochen. 

I.6 Länderübergreifende Maßnahmen

Zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren für Ärzt:innen sei Anfang des Jahres 2024 unter Federführung Bayerns eine länderoffene Arbeitsgruppe „Anerkennung“ eingerichtet worden, an der für Thüringen das Fachreferat 4A 1 Heil- und Pflegeberufe des TMASGFF mitgewirkt habe. Im Ergebnis sei ein Maßnahmen- und Forderungspaket in Form eines Eckpunktepapiers sowie der Entwurf für einen Bundesratsentschließungsantrag erarbeitet worden.

Das Eckpunktepapier sei final auf der 97. GMK am 12. und 13. Juni 2024 zwischen den Ländern abgestimmt und Bayern beauftragt worden, den Entschließungsantrag in den Bundesrat einzubringen. Der von allen Ländern eingebrachte Antrag „zur Beschleunigung der Verfahren zur Anerkennung von Arztinnen und Ärzten mit ausländischer Ausbildung“ (TOP 57) sei in der 1046. Sitzung des Bundesrates am 5. Juli 2024 mit den Stimmen der Gesamtheit des Bundesrates gefasst worden.

Der Entschließungsantrag enthalte folgende Aufforderungen an das BMG, auf die sich die Länder in der Arbeitsgruppe verständigt hätten:

• Anpassung der Vorschriften zur Kenntnisprüfung (Verzicht auf Gleichwertigkeitsprüfung; bundeseinheitliche Vorgaben),

• Änderung der gesetzlichen Anforderungen an die Form der einzureichenden Unterlagen (insbesondere im Hinblick auf Onlinezugangsgesetz-OZG),

• Versicherung an Eides statt bei Nichterbringbarkeit von bestimmten Unterlagen aus dem Ausland,

• Änderung der Zuständigkeitsregelungen für die Approbationserteilung mit partieller Anknüpfung an das Wohnortprinzip.

Darüber hinaus unterstütze die Landesregierung weiterhin die notwendigen bundesgesetzgeberischen Maßnahmen zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren.

Bereits mit gemeinsamen Schreiben der Länder vom 17. Januar 2024 an das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) sei der Bund gebeten worden, eine Regelung zur Möglichkeit des Verzichts auf eine Gleichwertigkeitsprüfung zu schaffen.

Das BMG habe dazu mitgeteilt, dass noch in dieser Legislaturperiode eine Änderung der Bundesärzteordnung geplant sei, bei der verschiedene Fragen der Anerkennungsregelungen im Fokus stehen werden. Dabei werde es insbesondere auch um die erbetene Verzichtsmöglichkeit gehen. Dies würde zu einer maßgeblichen Beschleunigung der Anerkennungsverfahren führen und Kosten für die Antragstellenden als auch die bearbeitenden Behörden verringern.

II. Auswertungen zu Antragsverfahren und Verfahrensdauern

II.1 Befragung von Krankenhäusern/Kliniken zu Bearbeitungsständen

      in den Antragsverfahren

Mit den Petenten sei Ende 2022 vereinbart worden, dass diese die Krankenhäuser/Kliniken in Thüringen hinsichtlich der Bearbeitungsdauer der dort erfassten Antragsverfahren abfragen würden. Ziel sei gewesen, eine Übersicht zur Verfahrensdauer und den Gründen der Verfahrensverzögerung zu erhalten, da es insoweit über das Jahr 2022 nicht gelungen gewesen war, die zu den Verfahrensdauern verwaltungsseitig im Petitionsverfahren gemachten Angaben mit den eigenen Erfahrungen abzugleichen.

Mit Erfassungstand 1. Quartal 2023 hätten 17 Krankenhäuser/Kliniken an dem „contre-rôle“ Verfahren teilgenommen.

Eine Klinik habe sich nicht zurückgemeldet.

Weitere sieben Krankenhäuser/Kliniken hätten mitgeteilt, an dem Abgleich nicht teilzunehmen, weil

1. aufgrund der Schwierigkeiten und Wartezeiten im Verfahren medizinische Fachkräfte aus Drittstaaten nicht mehr akquiriert würden und
2. diese Fachkräfte auch nicht (mehr) nach TH vermittelt würden.

Das mit dem „contre-rôle“ Verfahren verfolgte Ziel sei nur bedingt erreicht worden. Die Anregung, anhand einer vereinheitlichen Abfrageübersicht die Verfahrensdaten zu erfassen und abzugleichen, habe nicht vollständig umgesetzt werden können.

Zum einen seien von den teilnehmenden Krankenhäusern/Kliniken die abgefragten Daten zum Teil nicht vollständig übersandt und das Verfahren als zusätzliche Belastung empfunden worden.

Zum anderen sei behördlicherseits ein Datenabgleich als schwierig angesehen worden, da eine Einwilligung hierzu seitens der Antragstellenden gegenüber den zuständigen Behörden nicht vorliege. Diese von den Antragsteller:innen bzw. deren bevollmächtigten Personen behördlicherseits einzuholen, sei mit einem erheblichen und in der aktuellen personellen Situation auch unzumutbaren Verwaltungsaufwand verbunden.

Dieses vorausschickend gelte für die mit Stand 25. Juni 2024 seitens der Krankenhäuser/Kliniken gemeldeten 74 Antragsverfahren:

II.1.1 Tatsächlich festgestellte Erledigungen

Erledigt durch vorläufige Berufserlaubnis oder Approbation (Annahme der Erledigung auch dann, wenn die Approbation beantragt und bislang nur die vorläufige Berufserlaubnis erteilt worden sei, da das Ziel einer beschleunigten Arbeitsaufnahme damit zunächst erreicht worden sei):

Im Betrachtungszeitraum erledigt 37 Anträge. Davon Eingang:

2024 – 1

2023 – 16

2022 – 14

2021 – 6.

Feststellbare Laufzeiten:

Kürzeste

Längste

3 Wochen (Rumänien)

1 Monat und 2 Wochen (Russland)

2 Monate (Türkei)

1 Jahr und 10 Monate (Kosovo), Eingang 2021

Laufzeiten nach Ausbildungsländern (Beispiele):

Land

Laufzeiten

Rumänien

3 Wochen bis 10 Monate

Russland/Russische Föderation

1 Monat und 2 Wochen bis 1 Jahr und 5 Monate

Kosovo

9 Monate bis 1 Jahr und 10 Monate

Ukraine

6 Monate bis 1 Jahr und 3 Monate

Ungarn

4 Monate bis 6 Monate

II.1.2 Als erledigt bewertete Verfahren

Verfahren, die aufgrund unvollständiger Angaben bzw. fehlender Rückmeldungen durch die Krankenhäuser/Kliniken und fehlende behördliche Daten nicht abschließend bewertet werden könnten, seien als erledigt bewertet worden.

Gleiches gelte für Verfahren, bei denen der Grund einer vorzeitigen Verfahrensbeendigung (Abbruch) feststellbar in der Sphäre der Antragstellenden falle (z.B. nicht angetreten, Rücknahme Antrag, weggegangen).

Soweit zumindest Angaben zum erfolgreichen Abschluss einer Fachsprachenprüfung oder der Erteilung eines Defizitbescheides vorgelegen hätten, sei diese für die Laufzeitbetrachtung zugrunde gelegt worden und die Verfahren als offen gekennzeichnet worden, soweit konkrete Termine für eine Kenntnisprüfung nicht vorlägen. Gleiches gelte für Verfahren, bei denen behördlich ein Hinweis in Bearbeitung/Nachforderung vorliege.

Im Betrachtungszeitraum erfasst 28 Anträge. Davon Eingang:

2024 – 3

2023 – 7

2022 – 6

2021 – 2

k. A. – 10.

Im Betrachtungszeitraum erledigt 18 Anträge.

12 Anträge werden als offen geführt (Angaben zur Fachsprachenprüfung oder zum Defizitbescheid vorhanden bzw. offen aufgrund mitgeteilter Hinweise in Bearbeitung).

Feststellbare Laufzeiten:

Kürzeste

Längste

3 Monate (Kosovo)

1 Jahr 6 Monate (Kosovo)

Hinweis: Die so festgestellten Laufzeiten lägen im Schnitt deutlich unter einem Jahr.

Laufzeiten nach Ausbildungsländern (hier nur für ein Land zu ermitteln):

Land

Laufzeiten

Kosovo (10 Verfahren, davon für 6 Laufzeiten übermittelt)

3 Monate bis 1 Jahr 6 Monate

II.1.3 Tatsächlich offene und Verfahren mit unbefriedigendem Ausgang

Als tatsächlich offen seien Verfahren bewertet worden, die nach Mitteilung der Krankenhäuser/Kliniken noch nicht erledigt seien, weil nachgeforderte Unterlagen noch geprüft würden, eine Rückmeldung/Begutachtung der GfG fehle oder ein beantragter Termin zur Kenntnisprüfung noch nicht bekannt sei.

Zudem seien hier die Fälle erfasst worden, in denen Krankenhäuser/Kliniken mitgeteilt hätten, dass der Antrag auf vorläufige Berufserlaubnis/Approbation wegen der Verfahrensdauer zurückgezogen und dies als unbefriedigend bewertet worden sei.

Im Betrachtungszeitraum erfasst 9 Anträge. Davon Eingang:

2024 – 3

2023 – 3

2022 – 1

k. A. – 2.

Ausbildungsland

Eingang

Status

Kosovo

März 2024,

August 2023

Juni 2023

offen

Russland

Februar 2024

offen

Syrien

August 2023

offen

Weißrussland

Januar 2022

erledigt, Defizitbescheid

26. Januar 2023, Dauer ZAB bereits 1 ½ Jahre, zurückgezogen TH

k. A.

k. A.

erledigt, zurückgezogen wegen Verfahrensdauer

k. A.

k. A.

erledigt, wie vor

Syrien

Januar 2023

erledigt, nach Erstantrag anderes BL und wohl aufgrund Nachforderungen TH

 II.1.4 Fazit

Ausgehend von den im fortgeschriebenen Protokoll des Fachgesprächs zwischen den Petenten, dem TMASGFF, dem TMIK und der TSK vom 1. Juni 2022 (S.16 ff.), das dem Petitionsausschuss am 30. November 2022 zugleitet worden sei (Anlage), könne hinsichtlich der seinerzeit von den Krankenhäusern/Kliniken gemeldeten Altfälle (Antragstellung vor dem 1. Januar 2022) festgestellt werden, dass die letzten verbliebenen drei Antragsverfahren aus dem Jahr 2021 abgeschlossen worden seien (Ziff. II.1.1 und II.1.2).

Inwieweit die im Betrachtungszeitraum gemeldeten und tatsächlich erfolgreich erledigten Verfahren (Ziff. 11.1) nicht in den gesetzlich vorgegebenen Fristen entschieden worden seien und daher als Restanten im Sinne der Weisung des TMASGFF vom 2. Juni 2022 (vgl. S. 18 des Protokolls) zu führen gewesen wären, könne aufgrund der Datenlage nicht beurteilt werden.

Auch wenn die Abfrage keinen vollständigen Überblick biete, könne hinsichtlich der 74 übermittelten und bewerteten Antragsverfahren gesagt werden, dass sich hier die Verfahrensdauer ab 2023 selbst dann deutlich verkürzt hätte, wenn man diese nicht erst ab dem Vorliegen eines vollständigen Antrags auf vorläufige Berufszulassung/Approbation, sondern ab dem Zeitpunkt der Antragstellung rechne.

Dieses positive Ergebnis decke sich mit den vom TLVwA für das Jahr 2023 übermittelten Daten. So habe die Zahl der erledigten Verfahren bei Antragstellern aus Drittstaaten, bei denen der Abschluss nur noch am Nachweis des Defizitausgleiches gehangen hätte (Bestehen der Kenntnisprüfung), signifikant erhöht werden können (vgl. bereits S. 2, zu Ziff. I.1).

II.2 Angaben des TLVwA zu Antragsverfahren und Bearbeitungsständen

Mit den nachfolgenden tabellarischen Darstellungen des TLVwA seien zur Herstellung einer hohen Transparenz im Petitionsverfahren Daten für den Betrachtungszeitraum vom 1. Januar 2021 bis 30. Juni 2024 übermittelt worden. In diesem Zeitraum seien insgesamt 1.255 Anträge auf Berufserlaubnis/Approbation (Ärzt:innen, Zahnärzt:innen, Apotheker:innen) eingegangen. Allein die Größenordnung führe im Verhältnis zu dem „contre-rôle“ Verfahren, dem nur 74 Anträge hätten zugrunde gelegt werden können, zu einer Verschiebung des Gesamtbildes. Hinzu kämen weitere Faktoren, die nachstehend im Einzelnen zu erläutern seien.

Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass die Angaben zur Verfahrensdauer für die Jahre 2021 und 2022 keine Aussagekraft hätten, da nicht für alle Anträge vollständige Datensätze vorgelegen hätten. Die unvollständigen Daten seien in das im Zuge des Petitionsverfahren aufgesetzte Programm gleichwohl migriert worden, um die Datenbasis transparent zu konsolidieren.

Ab dem Jahr 2023 könne von einer validen Datenbasis ausgegangen werden. Dies unter anderem mit der Folge, dass sich insbesondere die Bearbeitungsdauer zunächst erhöht habe.

Zudem sei die Anzahl der Antragseingänge ab dem 2. Halbjahr 2023 erfreulicher Weise deutlich angestiegen, was die ab 2023 erhebliche Erhöhung der Zahl der Verfahrensabschlüsse aber nicht relativiere. Insoweit werde auf die Approbationen bei EU-Verfahren, die Defizitbescheide bei Drittstaaten und die sonstigen Erledigungen verwiesen.

Tabellarische Übersicht

Jahr

Anzahl Antragseingänge

Anzahl

Approbationen EU-Staaten

Anzahl

Defizitbescheide Drittstaaten

Anzahl

Approbationen Drittstaaten

Anzahl

sonst. Erledigungen

2021

313

113

5

55

54

2022

314

138

22

63

76

2023

393

129

89

44

209

2024

235

78

87

27

81

Jahr

Verfahrensdauer (Tage)

Verfahrensdauer Antragsteller Drittstaaten (Tage)

 

EU-Antragsteller

bis zur Approbation

bis zum Defizitbescheid

bis zur Approbation

 

von Antrags-eingang

ab vollst.

Unterlagen

Von Antrags-eingang

ab vollst.

Unterlagen

von Antrags-eingang

ab vollst.

Unterlagen

2021

191

3

426

129

753

173

2022

219

6

405

272

686

365

2023

200

6

586

133

818

334

2024

167

3

478

205

821

486

 

Ergänzende Erläuterungen zu den Tabellen:

Die Anzahl der abgeschlossenen Verfahren (Approbation oder Defizitbescheid) lasse keinen Rückschluss zu, ob der Antrag im gleichen Jahr oder in den Vorjahren gestellt worden sei.

Die ausgewiesenen sonstigen Erledigungen beinhalteten hier Verfahrensabschlüsse wegen Rückziehung von Anträgen, Inaktivität der Antragsteller über ein Jahr sowie Ablehnungen von Anträgen. Im Jahr 2023 hätten die 209 sonstigen Erledigungen zum Beispiel 10 Ablehnungen enthalten.

Im Jahr 2024 sei die durchschnittliche Verfahrensdauer angestiegen, da viele Defizitbescheide auf Grundlage der 2023 beauftragten und inzwischen eingegangenen ZAB-Gutachten erlassen worden seien. Die Zeit für die Begutachtung erhöhe natürlich die durchschnittliche Verfahrensdauer. Die durchschnittliche Verfahrensdauer werde sich wieder reduzieren, wenn mehr Defizitbescheide auf einer Gleichwertigkeitsprüfung auf Grundlage von Vergleichsgutachten fußten.

Die Teilnahme und das Bestehen der Kenntnisprüfung als Voraussetzung einer Approbation bei Antragstellern aus Drittstaaten liege weitgehend im Einfluss der Antragsteller und könne durch das TLVwA nur durch das Bereitstellen von Kenntnisprüfungsterminen unterstützt werden. Diese seien bisher in ausreichender Zahl den Antragstellern angeboten worden. Die Differenz der Verfahrensdauer zwischen Defizitbescheid und Approbation begründe sich in den langen Vorbereitungszeiten für Antragsteller auf die Kenntnisprüfung, auf deren mehrmalige Wiederholung sowie auf die Vorbereitungszeit für den Erwerb des erforderlichen Fachsprachzertifikates. Die deutliche Erhöhung dieser Differenz in 2024 begründe sich mit der erheblichen Erhöhung von ausgestellten Berufserlaubnissen, die den Antragstellern die Möglichkeit eröffneten, sich unter berufspraktischen Voraussetzungen auf die Kenntnisprüfung vorzubereiten.

III. Zusammenfassende Feststellungen

Zusammenfassend könne festgestellt werden, dass im Rahmen der Fachkräftegewinnung von medizinischen Fachkräften aus Drittstaaten die Antragsverfahren seit dem Jahr 2020 in Thüringen optimiert und beschleunigt werden konnten.

Dabei seien die Ursachen für die mit der Petition kritisierten überlangen Verfahrensdauern zusammen mit den Petenten und dem TLVwA als zuständiger Behörde nicht nur bewertet, sondern gemeinsam auch in wesentlichen Punkten beseitigt worden. Es sei jedoch unstreitig, dass der Prozess noch nicht abgeschlossen sei und weitere Maßnahmen erforderlich seien.

Soweit Verbesserungsbedarfe insbesondere auf bundesrechtlicher Ebene festgestellt worden seien, werde im Länderverbund weiter daran gearbeitet, vor allem die Verfahren zu vereinheitlichen und bestehende Hürden abzubauen.

Auf Landesebene seien auch im Ergebnis des Petitionsverfahrens weiterhin folgende die Verfahrensdauer bestimmenden Faktoren im Blick zu behalten:

• Die Anforderungen an die Vollständigkeit und die Qualität der geforderten Unterlagen.
• Das Angebot an Fachsprachenprüfungen, einschl. etwaiger Wiederholungsprüfungen.
• Die Beschleunigung der Gleichwertigkeitsprüfung, soweit diese nicht bundesgesetzlich zu Gunsten einer alleinigen Kenntnisprüfung abgeschafft werde.
• Hinreichende Angebote für Termine zur Kenntnisprüfung.
• Eine vorausschauende Personalplanung für die zuständige Behörde, insbesondere mit Blick auf ein steigendes Antragsaufkommen.
• Der Grad der Umsetzung eines konsequent digitalisierten Antragsverfahrens.

Die Landesregierung werde gemeinsam mit der zuständigen Behörde dazu im Austausch mit den maßgeblichen Akteuren bleiben.

In Übereinstimmung mit den vorgenannten zusammenfassenden Festlegungen der Stellungnahme der Landesregierung beschloss der Petitionsausschuss, auch unter Berücksichtigung der Beratungsergebnisse der mitberatenden Fachausschüsse, die Petition gemäß § 17 Nr. 2 b) Thüringer Petitionsgesetz abzuschließen.

Hinsichtlich der geforderten länderübergreifenden Maßnahmen, dem im Bundesrat eingebrachten Antrag „zur Beschleunigung der Verfahren zur Anerkennung von Ärztinnen und Ärzten mit ausländischer Ausbildung“ und der notwendigen bundesgesetzgeberischen Maßnahmen, beschloss der Petitionsausschuss zudem die Weiterleitung der Petition gemäß § 17 Nr. 4 Thüringer Petitionsgesetz an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages.

Der Petitionsausschuss hat in seiner 21. Sitzung am 7. Oktober 2021 beschlossen, eine öffentliche Anhörung der Petentin durchzuführen.

 

Der Petitionsausschuss hat am 02.12.2021 eine öffentliche Anhörung zu der Petition durchgeführt. Das Protokoll zu der Anhörung ist auf der Internetseite des Thüringer Landtags einsehbar.

 

Die inhaltliche Beratung im Petitionsausschuss ist noch nicht abgeschlossen.